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淄博市城镇化进程中城乡规划法律法规体系建设问题的思考

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淄博市城镇化进程中城乡规划法律法规
体系建设问题的思考
淄博市规划局  仇卫吴静  张继铮
 
    摘要:本文详细介绍了我市现行的城乡规划法律制度基本情况,并指出现行城乡规划法律制度的不足以及对于完善我市城乡规划法律制度进行了思考。
    诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)曾指出:21世纪影响世界的两件大事,一是美国的高科技,二是中国的城镇化。中国的城镇化将是区域经济增长的火车头,将会产生重要的经济效益。大力推进新型城镇化是淄博相应国家号召,加快经济文化强市建设的重大战略举措,也同时符合了地区性的实际发展情况,是转变生产方式,调整产业及城市建设结构的重要手段,是统筹城乡发展的必由之路。
中国的城乡规划法律制度建设,经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。我市在整个城乡规划法律制度体系的实践中,既取得了多方面的成绩,但也有许多经验教训值得认真总结。城镇化推进使得新农村建设达到了一个新的水平,推动力经济的快速发展和社会的快速转型,但是,现行的城乡规划法律制度在执行过程中还存在着很多困难和矛盾,尤其是新的《中国人民共和国城乡规划法》实施以后,如何通过规划法律制度的完善,促进我市在城乡建设问题上继续取得好的成绩,需要我们进一步研究解决。
    一、我市现行的城乡规划法律制度基本情况
    我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的,1989年全国人大常委会颁布《中华人民共和国城市规划法》,标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶,1993年,国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》,这 “一法一条例”形成了城乡规划基本运作制度。2008年1月起,我国实施新的《城乡规划法》。淄博市作为1992年被国务院批准的“较大的市”, 拥有了地方立法权,1993年9月19日,市十届人大常委会第五次会议审议通过了第一件地方性法规——《淄博市城市规划管理办法》,标志着淄博市的地方性城乡规划法律制度开始了新篇章。我市近年的城乡规划基本法律制度主要包括城市规划制定制度、村庄和集镇规划制定制度、划定规划区实施统一规划管理制度、城市规划实施许可制度、村庄和集镇建设的许可制度、违反城市规划行政处罚制度。
    二、现行城乡规划法律制度存在的问题
    淄博市特有的由采掘业及深加工业并存而组成的“组群式”城市空间布局结构,加之城市空间结构与城市经济结构的相互影响,使得我市在新型城镇化推进方面有着一定的区位和产业匹配优势,促使传统的城乡二元结构发生了重大变化,在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。在城乡规划规划等政策的调控作用下,较好地实现了城镇紧凑发展,城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应。但是现行的城乡规划法律制度在城镇化推进过程中还存在很多问题。
    1.城镇化率不均衡,不利于统筹发展。2010年全国第六次人口普查结果表明,淄博市城镇化水平正在稳步提升,整体发展水平相对较高。截止到2010年,淄博市全市常住人口453.06万人,其中城镇人口为285.97万人,城镇化率达到63.12%,比全国(49.68%)、全省(49.71%)平均水平分别高出13.44个和13.14个百分点。从各区县来看,张店区(含高新区)城镇人口达83.29万人,淄川、博山、临淄城镇人口也都超过30万人;张店区城镇化率达到89.64%,淄川、博山、周村、临淄、桓台城镇化率在50%-70%之间,高青和沂源两县的城镇化率最低,在40%左右。我市的经济社会结构具有明显的城乡二元特征,事实上,城乡是不可分割的有机整体,城镇化的健康发展除通过区域层面的城乡统筹协调来实现外,还应该重视在城镇化推进过程中出现的区域型落差。
    2.偏重技术管理,不利于政府职能转变需要。加快转变政府职能是深化行政体制改革的核心,是建设法治政府和服务型政府的关键。然而,我市现行的《城市管理办法》在内的城乡规划法律制度形成于经济体制改革初期,内容上没有突出城乡规划必须适应政府职能转变,难以充分体现经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的原则。随着2008年新的《城乡规划法》的制定和推进,党的十八届三中全会全面深化改革对转变政府职能、深化行政体制改革、建设法治政府和服务型政府提出了新要求,完善城乡规划法律制度作为城市建设的一道重要防线,已是一项全局性、综合性、战略性很强的工作,涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。城乡规划由物质空间设计走向综合规划,由技术管制走向公共政策。由于现行城乡规划法律制度没有突出对公众利益保护的规则,使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产,以及社会弱势群体的利益。
    3.监督机制不完善,不适应决策的科学化和民主化。现行城乡规划法律制度比较注重对行政权力和管理手段的维护,而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上,强调单一的政府行政部门责任,没有将公众参与、多部门参与作为法定程序;规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制,使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府,而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督,对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。“一任领导一张图”,“领导一换,规划重来”的现象屡见不鲜。在缺乏法律制度保障的前提下,作为市政府职能部门的规划局,坚持规划的能力被大大削弱。当前暴露出来的许多问题,如项目在前规划在后,规划跟着项目走,不顾自身的经济能力和客观需求,片面追求增长速度、盲目扩大城市规模、人为提高建设标准、随意干预变更规划等,都可以追溯于监督机制的缺失,归咎于缺乏决策的科学化和民主化。
    4.法律责任较轻,不利于维护规划的严肃性。《淄博市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》中明确了执法局的管理权限,从此规划违法管理交由执法局全权负责。执法局对于违法案件处理上比较客观,但是这导致在执法过程中忽略了违法案件对于城市规划违法的严重性,往往以罚待惩,对于建设单位和个人而言,为了谋求利益最大化,也会在计算违法和守法的成本后,不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本,更加导致违法建设行为屡禁不止,严重损害了规划的权威性和严肃性。
    三、完善我市城乡规划法律制度的几点思考
    1.强调城乡规划综合调控的地位和作用,以科学发展观统筹区域发展,建立统一的城乡规划体系。《城乡规划法》指出:“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理”。这就从法律上明确,城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策,在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施的延伸等方面具有绝对的支配能力。我市作为T字型组团式城市群,法律适用范围应该扩大,确保城乡统筹、区域统筹。
    2.适应立法的阶段性特点,逐步完善城乡规划法律制度。《城乡规划法》从宏观和全局的角度制定的知道城市发展的法律具有权威性特征,地市级的立法权给了地方根据实际情况适应法律的灵活性和指导性,即所谓的“接地气”。我市要按照一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求,明确规划的强制性内容,突出近期建设规划的地位,明确规划的阶段性特征与党新时期深化改革的指导思想相一致。首先建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前提;其次建立完善的公众参与规划制度,以适应保护公众利益和规划社会化发展趋势的需要;第三,针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题,要调整规划的编制和修订制度,保证规划的严肃性。
    3.规定城乡规划的强制性内容,保障社会和公共利益。城乡规划是国家调控和引导城镇化进程的重要公共政策的组成部分,是国家为纠正市场失效,弥补市场的缺陷,保护社会公共利益不受到市场消极面冲击而进行有效干预的重要手段之一。针对我市城镇化快速发展过程中的特点,我市城乡规划编制和管理的重点应由确定开发建设项目转变为对各类脆弱资源和公共利益的有效保护以及关键基础设施的合理布局。在对绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、道路交通、主要基础设施和公共服务设施等内容进行严格界定的基础上,实行强制性的规定,并且不得随意修改和调整。同时,城乡规划应坚持以人为本的原则,以建设和谐社会为目标,维护社会公平、保障公共安全,协调好城乡各项建设和城市公共利益之间的关系。
    4.建立协同的行政体系,保障规划的全面实施。建设完善的行政体系,关键是应当考虑“谋、断、行、督”相分离的原则,避免出现将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身的状况,使承担参谋、决策、执行和监督职能的机构之间既有分工,又互相制约。
    通过城乡规划法律制度的建立,明确各级政府部门在实施城乡规划方面的权力和责任,实现清晰的一级政府、一级事权。通过事权划分,强化行政体系的职能建设,并通过体系化的建设,形成强有力的规划行政管理体制。各级规划事权有相应的责任和义务,各级规划事权不应随意下放。规划行政体系建设的另一个方面,就是要加强行政体系的执行力,切实维护城乡规划法律制度的权威性,特别是对违反城乡规划法律的行为。在城乡规划开展的过程中,各级政府部门之间应加强相互合作,做到管理层次上的完全衔接,在事权划分的基础上,对各自决定的执行负有监管的责任。在我市的规划部门和执法部门之间这种相互合作的协调尤为要重点突出,明确各自职能分工,并建立完善的监督制约制度和行政责任追究制度。
    我市城镇化建设正在稳步推进,并且整在良性轨道上运转,城乡规划法律制度也逐步进行完善,但凡事总有两面,在积极面的全面覆盖下,我们也看道了城镇化进程中现行城乡规划法律制度存在的不相适应的问题,希望广大从业者能积极探索,在市委市政府的推进新型城镇化发展的新措施下,将“美丽淄博”的蓝图绘到底。

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